Proprio in questi giorni, tre anni fa, grazie ad un emendamento “natalizio” della legge di bilancio in approvazione da parte del Parlamento, vennero affidate all’allora Ministro per i Beni Culturali, Dario Franceschini, le deleghe per trasformare definitivamente l’assetto del Ministero dei Beni Culturali, già investito dalla dolorosa scissione messa in atto nel 2014 fra servizi di tutela e valorizzazione.
Alla luce di quanto verificatosi da allora, non possiamo che ribadire la nostra posizione di ferma contrarietà alla riforma nel suo complesso: le nostre iniziali perplessità sono state purtroppo confermate dalle problematiche emerse nel corso di questi primi anni di attuazione.
È per questo che abbiamo deciso di presentare al nuovo Ministro Bonisoli un breve dossier, qui allegato, frutto del confronto tra i soci dell’Associazione e contenente le principali criticità che, attraverso il nostro quotidiano lavoro negli uffici del Ministero, abbiamo potuto verificare con mano a partire dall’avvio della riforma.
Fuori da ogni intento polemico, dunque, e con lo spirito di servizio che da sempre contraddistingue l’operato dei nostri iscritti, offrriamo oggi il nostro contributo al dibattito recentemente riaccesosi sul futuro dell’archeologia in Italia; abbiamo chiesto inoltre al Ministro di volerci ricevere, per un confronto diretto sulle molte questioni ancora lasciate aperte dalla riforma Franceschini. Certi del suo interesse per le tematiche sollevate, contiamo presto di poter dar conto di quanto sarà discusso nel corso dell’incontro.
Gentilissimo Sig. Ministro,
in vista di una auspicabile analisi sulla situazione complessiva del Ministero, la nostra Associazione, formata da funzionari archeologi in servizio negli uffici centrali e periferici, intende sottoporLe alcune riflessioni inerenti il settore archeologico. Già lo scorso 18 luglio Le avevamo indirizzato una lettera con una richiesta di incontro, richiesta che ora qui Le rinnoviamo per confrontarci con Lei sui punti che qui di seguito Le sottoponiamo, con lo spirito di collaborazione e servizio che ha sempre animato i membri della nostra Associazione.
- Riaffermazione dell’autonomia tecnico-scientifica del settore archeologico
La seconda fase della riforma Franceschini ha previsto l’accorpamento delle Soprintendenze Archeologia alle Soprintendenze Belle Arti e Paesaggio (già a loro volta accorpate a quelle per i Beni storico-artistici), creando uffici con competenze miste diretti da Soprintendenti tecnici, che tuttavia hanno preparazione specifica solo in uno dei settori che sono chiamati a dirigere. L’obiettivo principale di questo intervento era di creare un ufficio unico di riferimento per l’utenza, che garantisse risposte univoche alle diverse richieste presentate in materia di tutela di Beni Culturali. Allo stato attuale dei fatti questo obbiettivo è ben lungi dall’essere raggiunto.
Nella maggior parte dei casi, infatti, benché archeologi e architetti siano spesso chiamati ad esprimersi sugli stessi interventi e le stesse opere, i beni sui quali esercitano la tutela non sono coincidenti e le normative di riferimento sono articolate in modo differente e con tempi procedimentali diversi (come accade ad esempio per le normative sull’archeologia preventiva, che prevede un parere espresso in fasi di progetto di fattibilità, e quelle sull’autorizzazione paesaggistica, espressa sulla base del progetto definitivo). Ciò ha creato estrema confusione nell’utenza esterna in tema di presentazione delle istanze. All’interno degli uffici del Ministero, che sarebbero tenuti a questo punto a dare risposte uniche, si sono generati enormi problemi nel coordinare i diversi aspetti.
Ne deriva che nella maggior parte dei casi i pareri continuano ad essere disgiunti, emessi in tempi diversi e, talvolta, contrastanti nei contenuti. In altri casi la necessità di esprimere un parere unico conduce ad alcune forzature di carattere procedurale che potrebbero però generare dubbi sulla validità dei provvedimenti e/o delle prescrizioni e quindi generare contenziosi. Non si può tacere inoltre il fatto che vi sia generalmente un’attenzione minore dei Dirigenti verso l’area dell’archeologia, dovuta ai numerosi ricorsi che colpiscono i pareri emessi relativamente ai settori architettonico-paesaggistico, fattore che spesso produce squilibri notevoli nelle risorse umane destinate e nell’assegnazioni delle pratiche.
La tutela archeologica, dunque, è risultata pesantemente indebolita, con importanti ricadute anche sul lavoro dei professionisti esterni cui vengono affidate le indagini archeologiche sul campo, significativamente in diminuzione. Certamente la debolezza normativa di cui l’archeologia italiana da tempo soffre non aiuta, dal momento che solo per le opere pubbliche sono previste procedure chiare e codificate. L’abolizione degli Uffici specificamente dedicati, che riuscivano almeno in parte a sopperire a questa lacuna, ha drammaticamente riportato alla luce il problema.
La mancanza di competenza tecnico-scientifica specifica in materia archeologica da parte di molti dirigenti, inoltre, non consente di garantire uniformità amministrativa all’interno dello stesso Ufficio o, nel caso delle regioni in cui esistono più SABAP, fra territori contermini della stessa Regione, dal momento che la definizione delle modalità di gestione di pratiche analoghe viene demandata ai soli funzionari senza chiari indirizzi di carattere generale. Ciò influisce pesantemente sui rapporti con gli Enti territoriali, ogni qual volta ci si trovi a valutare progetti che coinvolgono più province o l’intero territorio regionale.
In conclusione, appare evidente che la riforma non è stata effettivamente un’operazione di creazione di nuovi uffici con competenze miste ma, per citare la circolare ministeriale DG OR 118/2016, ha comportato la “soppressione” di un ufficio -le Soprintendenze Archeologia- nell’altro.
Visto quanto finora illustrato, considerato anche il mescolamento delle competenze a livello centrale, lì dove il neonato Istituto Centrale per l’Archeologia sembra negli ultimi tempi assumere ruoli una volta propri della Direzione Generale Archeologia, e anche alla luce dell’attuale situazione di ibridazione tra lo stesso ICA e il Servizio II della DG ABAP, ci sembra doveroso che venga ripristinata una struttura dirigenziale autorevole espressamente dedicata al settore archeologico, che possa svolgere funzione di indirizzo per le tematiche archeologiche di interesse generale e di coordinamento in materia di tutela archeologica, soprattutto al fine di evitare un possibile mancato raccordo tra linee ed indirizzi perseguiti dagli uffici centrali ed effettiva applicazione degli stessi a livello periferico.
Inoltre, seppure con modalità e ruolo da definire, questi uffici centrali dovrebbero curare in modo approfondito le esigenze legate sia alla necessità di continuo aggiornamento del personale tecnico del settore Archeologia, mediante promozione e/o riconoscimento di attività formative dedicate (interne/esterne al MiBAC), sia alla necessità di garanzie di finanziamento per i progetti presentati dagli uffici ministeriali nell’ambito della programmazione dei lavori pubblici.
- Figure dirigenziali specifiche per ogni settore
Il settore archeologico presenta peculiari specificità: la tutela archeologica è infatti l’unico ambito del Ministero che lavora su beni prevalentemente invisibili e non ancora noti; quindi, elemento essenziale per l’esercizio dell’attività è l’approfondita conoscenza del territorio, delle sue problematiche e delle dinamiche culturali che lo hanno caratterizzato nel tempo. La necessità di individuare i beni non ancora conosciuti rende indispensabile confrontarsi con gli enti locali per intervenire sulla programmazione territoriale. Per l’archeologia inoltre, particolarmente soggetta a travisamenti e sensazionalismi nei mass media, è particolarmente importante una attenta opera di promozione della conoscenza del patrimonio, che è da considerare essenziale tra i compiti del Ministero, non solo per permettere la fruizione dello stesso, ma soprattutto per favorire la partecipazione consapevole alla sua tutela.
In questo senso la perdita di una dirigenza tecnico-scientifica con competenze specifiche, in grado di indirizzare e coordinare le attività di conoscenza, tutela, educazione al patrimonio archeologico e valorizzazione, ha ulteriormente comportato un indebolimento dell’attività di tutela sul territorio.
Effettivamente, il vuoto che si sarebbe creato con l’abolizione delle dirigenze tecniche era stato previsto dal legislatore, che ha introdotto le figure dei “Responsabili di Area Funzionale”. Tali figure, selezionate, a rotazione, tra i funzionari in servizio, non rivestono però alcun ruolo dirigenziale e sono dunque prive dell’autorità necessaria per coordinare i colleghi e presentarsi all’esterno con la necessaria autorevolezza.
Lo stesso indebolimento sofferto per la soppressione delle Soprintendenze Archeologia con dirigenti dedicati esclusivamente al settore archeologico, ha interessato anche gli Uffici centrali.
- Riunificazione delle funzioni di tutela e valorizzazione
La separazione fra tutela e valorizzazione, attuata attraverso l’istituzione dei Poli Museali e la soppressione delle Soprintendenze Archeologia, ha ulteriormente indebolito le funzioni di tutela proprie degli uffici periferici. Questo ha determinato la separazione dei musei e dei parchi archeologici dal territorio di riferimento, facendo venire meno sia il naturale collegamento di tutela, scavo e restauro con valorizzazione e restituzione pubblica, sia il legame diretto con il territorio, là dove piccoli musei e realtà archeologiche erano punto di riferimento per segnalazioni e progetti condivisi (anche attraverso le scuole e le associazioni locali).
La riforma Franceschini ha previsto inoltre in numerose regioni la frammentazione delle Soprintendenze archeologiche regionali su più uffici. Le Soprintendenze archeologiche, strutture ormai da tempo consolidate sul territorio, erano dotate di biblioteche specializzate, laboratori di restauro e fotografici e magazzini dei reperti, strumenti indispensabili per l’esercizio dell’attività di tutela. I laboratori di restauro in particolare, oltre alle consuete attività di consolidamento e restauro conservativo dei reperti e di progettazione di lavori sui beni culturali archeologici, svolgevano un’importante attività di consulenza sui cantieri di scavo connessi all’archeologia preventiva o di privati, qualora fosse necessario intervenire d’urgenza per garantire la conservazione dei reperti o delle strutture. Va ricordato che compito del Ministero per legge è la conservazione di tutti i beni archeologici, non solo quelli da destinare alla valorizzazione. Le Soprintendenze Archeologiche conservavano inoltre importanti archivi documentali, non solo relativi ai procedimenti, ma anche alle attività di ricerca archeologica sul territorio, patrimonio di conoscenze necessario per la tutela.
La frammentazione delle Soprintendenze ha inevitabilmente comportato il passaggio di laboratori, biblioteche e archivi ad un’unica sede di Soprintendenza ABAP con ridotte competenze territoriali o, soprattutto nel caso di laboratori di restauro, ad un singolo Museo o un Polo Museale. De facto quindi molti uffici mancano di tali servizi, con conseguente grave perdita di funzionalità degli stessi. La polverizzazione degli Uffici ha avuto anche ricadute rilevanti anche sulla loro gestione amministrativa, con un eccesivo aggravio dei carichi di lavoro soprattutto nel caso di uffici che svolgono funzioni di stazione appaltante.
Inoltre, la dispersione dei funzionari archeologi in uffici dotati di un numero limitato di posti ha comportato per queste figure specialistiche una maggiore difficoltà nello scambio di esperienze e quindi l’impoverimento di competenze scientifiche e amministrative maturate nel corso degli anni e che l’unicità delle Soprintendenze Archeologia poneva a disposizione dell’intero territorio regionale.
- I luoghi della cultura a carattere archeologico
Se la separazione fra tutela e valorizzazione ha pesantemente compromesso l’attività delle Soprintendenze, spesso è mancato anche l’effetto atteso di potenziamento del settore museale.
Per quel che riguarda il personale, è indubbio che il lavoro a stretto contatto con professionalità differenti all’interno di Musei autonomi e Poli ha comportato un momento di arricchimento delle reciproche competenze, consentendo l’armonizzazione dei singoli saperi a beneficio delle potenzialità di valorizzazione degli uffici.
Tuttavia, alla creazione delle nuove strutture non è seguita una riflessione sulla definizione delle figure professionali necessarie all’interno di un museo che costituisse un effettivo superamento della vecchia organizzazione dipendente dalle Soprintendenze. Al contrario, la mancanza di figure di conservatori/curatori e, in generale, di tutte quelle professionalità intermedie (anche amministrative) necessarie per mettere realmente in moto la macchina della valorizzazione porta i direttori dei Musei dipendenti dai Poli regionali, ma anche i funzionari/curatori dei Musei autonomi a svolgere le mansioni più disparate.
In questo contesto riteniamo necessario ribadire l’opportunità che il direttore di musei a carattere prevalentemente archeologico sia un archeologo, al contrario di come si sta verificando in molte realtà (come ad esempio per il Museo Archeologico Nazionale di Cagliari o per le Grotte di Catullo e la Villa romana di Desenzano), anche nel rispetto della Carta delle professioni museali dell’ICOM che ribadisce per il direttore l’attinenza del proprio curriculum alla specificità del museo.
Inoltre, manca a tutt’oggi una chiara definizione del ruolo e delle mansioni dei direttori dei musei interni ai Poli Museali che subiscono difformità di selezione e assegnazione dei ruoli rispetto ai colleghi responsabili di Area Funzionale delle SABAP, cui economicamente e per funzioni possono essere equiparati.
La divisione tra tutela e valorizzazione ha poi portato, soprattutto (ma non solo) nei casi delle aree archeologiche passate ai Poli, dove al tema della valorizzazione si affianca sempre e costantemente il problema della conservazione e tutela, ad una ondivaga definizione di competenze tra Musei e Soprintendenze, senza una precisa definizione dei ruoli e delle competenze, con un conseguente immobilismo, se non per i casi demandati alla buona volontà dei funzionari di entrambi gli Istituti. Se, come è giusto e si sostiene a livello generale, il museo deve comunque avere un legame e una ricaduta sul territorio, occorre definire responsabilità, compiti, autonomie e sinergie, altrimenti nessuna reale conservazione e valorizzazione saranno possibili.
- La necessaria rivendicazione di un ruolo forte e autonomo del Ministero
Ribadiamo la necessità che gli uffici centrali e periferici del Ministero continuino ad esercitare il proprio ruolo di organi tecnici e terzi, nei confronti specialmente delle realtà politico-amministrative territoriali.
In tal senso, non possiamo non citare con preoccupazione l’Accordo preliminare firmato il 28.02.2018 tra il Governo e la Regione Veneto e la successiva proposta di Legge delega avanzata dalla stessa Regione al Ministro per gli Affari Regionali, per l’attuazione di quanto previsto dalla Costituzione (art. 116, co. 3) con la possibile attribuzione all’Ente territoriale di competenze in tutte le 23 materie concorrenti tra le quali è ricompresa anche la valorizzazione dei beni culturali (art. 117, co. 3).
Preoccupano inoltre non tanto le eventuali intenzioni di addivenire anche a forme di intesa e coordinamento (previste comunque dalla Costituzione, art. 118, co. 3) in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, quanto piuttosto l’eventuale trasferimento integrale della stessa materia ai sensi dello stesso art. 116, co. 3.
Considerato che a quella della Regione Veneto stanno facendo seguito analoghe istanze da parte di diverse altre Regioni, fra cui sicuramente la Lombardia (a seguito del referendum sull’autonomia) e il Friuli-Venezia Giulia (Regione a statuto speciale, che ha già pubblicamente manifestato l’intenzione di richiedere le competenze in materia di tutela dei beni culturali), a seconda degli accordi stipulati con le singole Regioni il Ministero vedrebbe trasferite in maniera differenziata su scala nazionale le sue competenze, ad esempio con la cessione in qualche caso dei soli Poli, in altri casi forse anche delle Soprintendenze: ciò comporterebbe sicuramente la fine di qualsiasi uniformità nei livelli di conoscenza, tutela e valorizzazione. Né si può ipotizzare che sia sufficiente l’emanazione, da parte del Ministero, di standard di comportamento (DM 23/12/2015), che finora hanno dimostrato di avere solo valore di indirizzo.
Alla luce di quanto sopra esposto, è chiaro il rischio che sia l’azione di tutela sia l’azione di valorizzazione, siano ulteriormente sottoposte a stress, con un possibile e definitivo tracollo del sistema di controllo del territorio. Non è infatti in alcun modo prefigurabile la portata delle conseguenze che un passaggio di competenze tra Stato e Regione potrebbe avere in tale campo. Richiamiamo, in proposito, l’assoluta delicatezza e fragilità del sistema in essere, la quale costringe –in ogni caso, prima di ogni eventuale riforma strutturale– ad una effettiva analisi dello stato della situazione e delle conseguenze dei cambiamenti.
Non ci sfugge, peraltro, il delicato rapporto che si va instaurando, con modalità differenti da regione a regione, tra gli uffici ministeriali ed alcune Fondazioni come a Ravenna o ad Aquileia; tale rapporto, in alcuni casi, prefigura una sorta di privatizzazione del Bene culturale in consegna alla Fondazione, con una quasi totale estromissione del Ministero dal suo ruolo di guida sia per la tutela che per la valorizzazione dello stesso. La gestione privatistica ha peraltro conseguenze anche sulla complessa gestione del personale (tuttora statale) preposto al Bene culturale e ripercussioni sulla situazione contrattuale dello stesso personale.
Sulla base di quanto sopra esposto, come Associazione di funzionari al servizio dello Stato ci auguriamo di poter essere presto da Lei ricevuti per un momento di confronto.
Ci appare comunque doveroso, nel quadro generale, evidenziare l’assoluta necessità di intervenire, individuando soluzioni che consentano di ridare forza al Ministero ed in particolare al settore archeologico, sia nell’ambito della tutela che della valorizzazione, restituendo ai lavoratori non solo l’orgoglio delle proprie competenze ma anche le condizioni per meglio esercitarle al servizio del patrimonio culturale della Nazione.
Certi della Sua attenzione e in attesa di un gradito riscontro, Le porgiamo con l’occasione anche i nostri più sinceri auguri per le prossime festività.
Roma, 24.12.2018
Archeologi Pubblico Impiego (API) – MiBACT
il Presidente, dott. Italo M. Muntoni
Archeologi del Pubblico Impiego - MiBACT 